加快沿海防护林体系建设 努力构筑我国万里绿色海疆
——在全国沿海防护林体系建设工程启动大会上的讲话
 
李　育　材
（2008年4月22日）　　 　　　　　

    这次会议是在深入落实党的十七大精神、努力推进生态文明建设的关键时刻，国家林业局召开的一次重要会议。主要任务是：认真总结沿海防护林体系建设成效，深入分析沿海防护林体系建设面临的形势和任务，启动实施全国沿海防护林体系建设工程，安排部署当前和今后一个时期的沿海防护林体系建设工作，努力开创沿海防护林体系建设新局面，尽快构筑我国万里绿色海疆，为沿海地区经济社会发展提供坚实的生态屏障。

    上午，大家参观了大连市沿海防护林建设现场。刚才，几个省市的同志作了典型发言，很好地总结了沿海防护林体系建设的成绩和经验，听了很受启发，深受鼓舞，希望大家认真学习借鉴。下面，我讲三点意见。

    一、充分肯定全国沿海防护林体系建设取得的显著成效

    党中央、国务院十分重视沿海防护林体系建设，1991年实施了全国沿海防护林建设工程，各地不断加大建设力度，沿海防护林体系建设取得了阶段性成果，取得了明显的生态、经济和社会效益，为沿海地区改革开放做出了重要贡献。

    一是沿海防护林体系框架基本形成。1991年以来，各地始终将沿海基干林带作为特殊林带来保护、作为造林重点来建设，累计新建和改造基干林带9384公里，基干林带总长度达到17800多公里，初步实现了合拢。同时，沿海地区不断加大荒山荒滩、村屯四旁和农田防护林建设力度，截至2007年累计造林390万公顷，新增农田林网控制面积近60万公顷，控制率达81%以上，村屯绿化率达35%以上，基本形成了以村屯和城镇绿化为点，以海岸基干林带为线，以荒山荒滩绿化和农田林网为面的沿海防护林体系框架。

    二是沿海地区生物多样性不断丰富。各地在工程建设中，不断加强对红树林和滨海湿地的保护与恢复，共建立29处红树林自然保护区，海南东寨港等4块红树林类型湿地被列入国际重要湿地名录，有效保护了我国珍贵的红树林资源。国家专门设立了红树林造林重点研究项目，针对良种培育、造林技术、次生林改造、北移引种等关键技术开展了科研攻关，取得了大批实用成果，加快了红树林恢复速度，全国红树林树种达到37个，人工红树林达9600公顷，占我国红树林总面积的36%。同时，通过建立其他类型自然保护区、森林公园和开展重点生态公益林保护，沿海地区的森林生态系统得到有效恢复，野生动植物数量和种类明显增加，生物多样性更加丰富。

    三是沿海防护林体系防灾减灾能力显著增强。各地始终把沿海防护林体系建设作为改善生态的重点工程来抓，通过工程治理、社会造林和义务植树，工程区森林覆盖率由24.9%提高到35.6%，年均增长1.3个百分点，水土流失面积减少113万公顷，土壤侵蚀模数下降30%，部分流动、半流动沙丘基本得到控制，干热风、风沙、冰雹、风暴潮的危害程度明显减轻，为粮食稳产高产和人民生命财产安全提供了良好的生态屏障。青岛市通过加强沿海防护林体系建设，干热风危害下降40%，小麦平均亩产提高14.4%。2003年8月25日，“科罗旺”台风登陆广西东兴市京族三岛，林带背后的房屋和电杆没有遭到破坏；而没有基干林带保护的地方，100多根电杆被吹断，数百间房屋倒塌，造成了巨大的经济损失。

    四是沿海防护林体系促进经济发展和农民增收的能力逐步提升。各地在沿海防护林体系建设中，十分重视营造生态经济型防护林，重点发展龙眼、荔枝、椰子等特色经济林，实现了规模化发展、基地化栽培、集约化经营，创造了巨大的经济效益，涌现出一大批兴林富民的典型。2007年全国沿海特色经济林面积达350万公顷，总产量达1200万吨，总产值达320亿元。在沿海防护林体系的带动下，各地林业产业快速发展，2007年沿海11省（区、市）的林业总产值已达6857亿元、占全国林业总产值的58.6%，有效促进了区域经济发展和农民增收。海南省坚持在沿海防护林带中套种椰子树，建成了长86公里、面积5.2万亩的椰子基干林带。天津市静海县积极发展沿海枣产业，枣树面积达15.4万亩，年产量3000万公斤，很多林农依靠沿海防护林走上了脱贫致富之路。

    五是沿海地区城乡绿化一体化进程明显加快。各地在沿海防护林建设中充分发挥区位优势，大力推进城乡绿化一体化，尤其是结合新农村建设，积极开展“创绿色家园、建富裕新村”行动，建起了一大批花园式村庄和单位，农田林网化、通道林阴化、庭院花果化正在逐步变成现实，人居环境明显改善，城乡面貌焕然一新。大连市围绕“农村城市化、城市现代化、城乡一体化、大连国际化”的目标，全市1010个行政村普遍开展了生态文明村建设，全市森林覆盖率由20年前的27.8%提高到41.5%，已建成一大批园林式村庄，城乡绿化浑然一体。

    沿海防护林体系建设取得的显著成绩，归功于党中央、国务院的正确领导和高度重视，归功于国家有关部门、地方各级政府的大力支持，归功于广大人民群众和社会各界的积极参与，归功于各级林业部门的精心组织。在看到成绩的同时，我们也清醒地看到沿海防护林体系建设还存在着一些困难和问题：一是少数地方的认识还不到位，将沿海防护林简单地看成一条绿化带，把建设目标只定位在绿化环境、防风固沙上，没有认识到沿海防护林对促进经济社会可持续发展的重要作用。二是沿海防护林体系建设层次简单、标准偏低，基干林带宽度不够、结构单一、质量不高，尤其是全国约有3000多公里海岸线还没有基干林带，约有5000多公里基干林带需要更新改造。三是一些地方生态保护与经济发展的矛盾突出，破坏红树林、海岸基干林带和自然湿地，围湖造田、挖池养殖、乱建开发区的现象仍然存在。四是沿海防护林体系建设投入渠道不稳定、投入标准偏低、政策机制不配套。五是沿海防护林建设中的许多重大技术问题没有解决，与建立高质量防护林体系的要求不适应。六是沿海防护林法制建设亟待加强，《沿海国家特殊保护林带管理规定》涉及的内容较窄、权威不够，难以满足加强沿海防护林体系建设与保护的需要。这些问题，必须引起我们的高度重视，并在今后的工作中认真解决。

    二、充分认识加强沿海防护林体系建设的重大意义

    我国海岸线北起辽宁鸭绿江口，南至广西北仑河口，大陆海岸线长达18340公里，岛屿海岸线长11159公里。沿海地区经济社会发达、城市化水平高、人口密度大、工厂企业密集，是带动我国经济社会发展的“火车头”。同时，我国沿海地区处在陆海交替、气候多变地带，台风暴雨、洪涝干旱、风沙海雾、低温干热等自然灾害发生频率很高，严重威胁着人民群众的生命财产安全。加强沿海防护林体系建设，对于提高沿海地区防灾减灾能力、维护沿海地区生态安全、促进经济社会可持续发展等具有十分重要的意义。

    （一）加强沿海防护林体系建设，是促进沿海地区经济社会可持续发展的重要保障。改革开放30年来，我国沿海地区取得了举世瞩目的巨大成就。2007年，沿海11省区的GDP总量高达15.96万亿元，占全国的64.72%。但是，不少地区的经济发展是通过牺牲资源环境换来的，与可持续发展的要求还有很大差距。必须清醒地认识到，我国沿海地区的生态基础还很薄弱，生态建设的速度还比较缓慢，尤其是沿海防护林总量不足、质量不高、林地资源被占被毁的现象还十分突出。要继续保持沿海地区经济社会发展“火车头”的作用，必须坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，努力推动经济与人口资源环境协调发展。只有加强沿海防护林体系建设，充分发挥沿海防护林的生态功能和经济功能，才能为沿海地区经济社会可持续发展提供可靠保障。

    （二）加强沿海防护林体系建设，是构建沿海地区防灾减灾体系的重要内容。随着全球气候变暖，沿海地区各种自然灾害的发生频率越来越高。我国是世界上遭受风暴潮灾害最严重的国家之一，1949—2004年，平均每年有6.9次台风登陆，每隔3至4年就发生一次特大风暴潮。其中，1990—1999年的10年期间，沿海地区因风暴潮等自然灾害造成的直接经济损失高达2134亿元。2001—2006年，沿海地区风暴潮发生的次数增加了3.67倍，造成的损失增加了1.51倍，伤亡人数增加了2.72倍。2005年仅“卡努”、“麦莎”等6次台风就造成8478多万人受灾、194人死亡，直接经济损失达688.78亿元，间接损失更是高得惊人。面对海洋灾害愈演愈烈、灾害损失节节攀升的严峻局势，沿海各国在不断加强灾害预警系统和沿海防潮大堤等基础设施建设的同时，大力植树造林，十分注重发挥森林在防御自然灾害、维护生态平衡中的重要作用。虽然我国沿海261个县的森林覆盖率目前已经达到34.2%，但还不能很好地抵御海啸和风暴潮等自然灾害，只有进一步增加数量、提高质量，才能满足防灾减灾的需要。

    （三）加强沿海防护林体系建设，是减缓全球气候变暖的重要手段。2007年联合国政府间气候变化专业委员会（IPCC）公布的评估报告显示，在过去的一个多世纪中，全球气温上升了1摄氏度，海平面上升了20厘米。国家海洋局2007年12月1日公布，过去30年，我国沿海海平面总体上升9厘米，天津达20厘米。要减缓全球气候变暖，必须减少二氧化碳等温室气体排放。我国作为世界第二大二氧化碳排放国和最大的发展中国家，直接减排代价过大，最有效的办法就是通过森林吸收和固定二氧化碳，达到间接减排的目的。通过实施沿海防护林体系建设工程，工程区可增加森林覆盖率3.1个百分点，加之沿海地区自然条件优越，林木生长量大，固碳能力强，同时沿海防护林又地处海洋生态系统与陆地生态系统的过渡地带，对减缓温室气体排放、防止全球气候变暖、保护两大生态系统具有更加突出的作用。

    （四）加强沿海防护林体系建设，是沿海地区率先实现林业现代化的重要途径。按照中央的区域发展战略部署，沿海地区要率先实现现代化。当前，国家正在编制《全国主体功能区规划》，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，沿海地区经济社会发达、人才资源丰富、开发强度较高，大都属于优化开发区和重点开发区。为确保国家区域发展战略的顺利实施，沿海地区必须充分发挥自然条件较好，水资源与光热资源同期，对树木生长极为有利的条件，率先实现林业现代化，为经济社会发展提供可靠的生态屏障。加强沿海防护林体系建设，可以有效增加沿海地区森林资源，切实筑牢沿海绿色生态屏障，加速推进林业产业发展，明显增强人们的生态保护意识，促进沿海地区林业率先实现现代化。

    （五）加强沿海防护林体系建设，是加快改革开放的重要标志。今年是我国改革开放30周年，沿海地区是我国改革开放的前沿，集中体现了我国经济社会发展的最新成果。但是，沿海地区台风、风暴潮等灾害频繁发生，对巩固和扩大改革开放成果十分不利。加强沿海防护林体系建设，既可以增强沿海地区抵御自然灾害的能力，保护好改革开放成果，又可以改善生态状况，优化投资环境，为进一步扩大改革开放创造良好条件。同时，沿海地区也是我国林业对外开放的窗口，对全国林业发挥着示范带动作用。加强沿海防护林体系建设，既有利于履行《湿地公约》、《生物多样性保护公约》、《濒危动植物种进出口贸易公约》等，又有利于我国林业全方位对外开放，促进林业对外交流合作，引进吸收更多的先进技术，寻求更多的援助与支持，提升我国林业的国际形象和国际地位。

    三、努力提高全国沿海防护林体系建设水平

    2004年印度洋海啸发生后，党中央、国务院更加重视沿海防护林体系建设，温家宝总理、回良玉副总理分别就加强沿海防护林体系建设作出重要批示。根据国务院领导同志的重要批示精神，国家林业局从2005年开始，组织开展了沿海防护林体系建设工程规划修编工作。经过多次深入调研和反复论证，去年12月国务院批复了《全国沿海防护林体系建设工程规划（2006—2015年）》。今年1月，国家发展改革委和国家林业局联合印发了《规划》，要求沿海地方各级人民政府认真组织实施，加快沿海防护林体系建设步伐。

    该《规划》是新世纪以来，国务院批复的第一个防护林工程建设规划，充分体现了对沿海地区生态建设、防灾减灾和人民生命财产安全的高度重视。该《规划》站在经济社会可持续发展的战略高度，认真审视了沿海防护林体系的功能和作用，深入分析了当前沿海防护林建设的形势和任务，科学调整了工程建设的布局和重点，使之更加切合沿海实际和时代要求，为我国沿海防护林体系建设描绘了宏伟蓝图。

    具体来讲，在目标定位上，实现了从一般性生态防护功能，向以应对海啸和风暴潮等突发性生态灾难为重点的综合防护功能扩展。在建设布局上，由过去的一条绿化带、防风固沙林带的单一布局，调整为由消浪林带、海岸基干林带和纵深防护林网3个层次构成的复合布局，实现了由单一线状布局向因害设防、网状立体布局扩展。在建设内容上，由过去海岸基干林带建设、荒山荒地绿化、村屯绿化，向以基干林带为主，滩涂红树林、城镇乡村防护林网、荒山绿化等有机配合的多层次防护林体系扩展，将沿海防护林体系建设与农田、道路、矿区、居民区绿化美化有机地结合起来。

    《规划》要求，到2015年，沿海地区森林覆盖率达37.3%，林木覆盖率达37.8%，基干林带达标率达92.3%，红树林恢复率达95.1%，农田林网控制率达85.0%，村屯绿化率达90.0%。红树林建设与保护得到加强，沿海防护林体系的生态防护功能进一步发挥，防灾减灾功能进一步增强，城乡人居环境得到明显改善，生态建设步入良性循环，沿海地区林业率先实现现代化。《规划》目标明确、任务艰巨、责任重大。国家发展改革委在继去年追加1.5亿元后，今年初又安排了1.31亿元启动资金用于沿海防护林体系建设。各地必须高度重视，将思想和行动统一到《规划》提出的目标任务上来，切实增强做好沿海防护林体系建设的责任感和使命感，努力提高沿海防护林体系建设水平。

    当前和今后一个时期沿海防护林体系建设的指导思想是：高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以增强抵御海啸和风暴潮等自然灾害能力为目标，以保护现有森林资源为基础，以海岸基干林带和消浪林带建设为重点，以体制创新、机制创新、科技创新为动力，加强工程管理，拓宽资金渠道，提高建设标准，努力构建多元化、多层次、结构稳定、功能完善的综合沿海防护林体系，为沿海地区经济社会发展提供坚实的生态屏障。当前，各地要结合实际，精心组织，周密部署，狠抓落实，全面启动沿海防护林体系建设工程，重点抓好以下几项工作。

    （一）狠抓规划落实。抓好工程规划目标任务落实，是当前工程建设的关键。一要按照国务院批复的工程《规划》，认真编制完善省级工程规划和县级实施方案，明确建设思路、布局、重点、措施以及保障政策，把建设目标和任务层层分解，落实到基层建设单位，落实到山头地块，做到重点突出、布局合理、目标科学、任务明确。二要把工程《规划》的目标、任务、政策措施纳入本地区国民经济和社会发展规划，切实维护《规划》的权威性和严肃性。三要做好规划和年度计划的衔接，严格按照规划落实计划，防止规划和计划相脱节。四要突出建设重点，在统筹纵深防护林带建设的基础上，突出红树林等消浪林带和海岸基干林带建设，加快林带的断带合拢，增加林带宽度，提高林带质量。五要大力发展乡土树种、珍贵树种，努力提高混交林比例，加强中幼林抚育和低效林改造，加大森林防火和病虫害防治力度，提升沿海防护林的整体功能。六要坚持农村造林与城市绿化统筹规划，协同推进，努力推进城乡绿化一体化。

    （二）加强工程管理。管理出效益、管理出精品，沿海防护林建设必须加强工程管理。一要认真制定工程管理办法和技术标准，坚持按规划立项、按项目管理、按设计施工、按标准验收、按效益考核，坚持先设计、后施工、再验收，切实把工程建设纳入制度化、规范化和科学化管理轨道。二要积极探索工程建设项目法人负责制、招投标制、监理制、合同制等，特别要抓好工程监理，形成事前招标、过程监理、事后报账三位一体的全面质量管理体系。三要维护国家专项投资计划的严肃性，既不能擅自扩大建设规模、提高或降低建设标准、变更建设项目和建设内容，更不能随意调整和变更国家专项投资计划的使用方向，如确需调整年度建设投资计划的必须报国家林业局批准。四要加快工程管理信息系统建设，严格按《林业重点工程档案管理办法》要求，建立和管理工程档案，提高工程管理水平。

    （三）创新投资机制。资金投入是沿海防护林体系建设的重要保障。国务院批复的《规划》投资近百亿元，各地要抓住这一有利时机，进一步拓宽工程建设投资渠道。一要积极争取将沿海防护林体系工程建设资金纳入地方各级政府公共财政预算，形成稳定的投资渠道，提高投资标准，增加投资总量。二要积极争取把已划入国家重点生态公益林补偿范围的沿海基干林带，同步纳入地方重点生态公益林补偿范围，提高补助标准。尤其要充分发挥沿海地区经济相对发达、市场较为健全的特点，积极探索由沿海防护林受益主体向建设主体进行直接补偿的机制，确保国家特殊保护林带管护有可靠的资金保证。三要加快集体林权制度改革，充分调动林农投资林业的积极性，广泛吸纳社会资金共同投入工程建设。四要针对当前基干林带的经营权既有国有、也有集体和个体所有的情况，积极探索土地置换、赎买和合作补偿及资本化运作的新机制。五要加强资金监管，严格执行工程资金管理和使用的有关规定，严格执行国家基本建设投资计划和财政资金预决算制度，确保工程建设资金专户存储、单独核算。工程会计核算也要严格按照有关规定执行，切实保证会计信息的真实、可靠，严禁虚列开支、编制假账，确保资金使用效益。

    （四）强化科技支撑。我国沿海地区纵跨温带、亚热带和热带三个气候带，气候差异巨大、立地条件复杂，尤其是经过多年建设，条件较好的区域基本实现了绿化，剩下的多是难啃的“硬骨头”。因此，加强沿海防护林体系建设，必须把依靠科技进步贯穿于工程建设的始终。一要狠抓重点难点技术研究，抓紧开展抗盐碱等抗逆性植物材料新品种培育、困难立地造林、低质低效林改造、病虫害防治等技术攻关，争取列入国家级和省级科研课题，尽快取得突破。二要加强现有科技成果的推广应用，重点结合《规划》中要求优先推广的育苗、造林和引种等科技成果，将现有的科研成果和先进管理模式组装配套，尽快在实际工作中推广应用，真正转化为现实生产力。三要抓好不同类型示范区建设，重点开展红树林、柽柳林等消浪林带和海岸基干林带建设的科技示范，不断总结适宜的新模式。四要在全国生态环境综合监测网络体系框架内，建立中央、省、县三级工程建设监测体系，及时掌握工程建设状况。五要建立分级技术培训制度，重点加强对县、乡两级林业管理、技术人员和林农的培训，努力培养一批基层骨干人才。

    （五）加强法制建设。沿海防护林建设和成果巩固必须依靠法律保障。一要按照温家宝总理的批示精神，争取抓紧出台《中华人民共和国沿海防护林条例》。同时，还要抓紧出台相关的地方性法规和规章，把工程建设用地、补偿、基干林带和红树林建设管理等方面的政策措施用法律的形式固定下来。二要加强执法机构和队伍建设，依法严厉打击乱砍滥伐沿海防护林、乱征滥占林地湿地等违法行为，防止发生边建设边破坏的现象。三要建立健全重大林业行政案件逐级上报制度，对大案要案进行重点督察督办，坚决打击破坏沿海防护林犯罪分子的嚣张气焰。四要严禁借沿海防护林建设乱征乱占耕地，基干林带建设确需占用耕地的，要切实做到耕地占补平衡，防止违规占用或改变基本农田用途。

    （六）加强组织领导。沿海防护林体系建设是一项复杂的系统工程，涉及多领域、多部门，必须加强组织领导。要实行“规划到省、目标到省、任务到省、资金到省、责任到省”的“五到省”责任制。各级政府是工程建设的责任主体，对工程建设的主要指标，要实行领导任期目标管理，将沿海防护林体系建设纳入政绩考核之中，严格考核和奖惩。对工程建设的进展情况，要定期检查、定期通报。对违规使用工程建设资金和工程出现质量事故的，要实行责任追究。各级林业部门要切实转变职能，坚持依法行政，加强机构建设，充实人员队伍，改善工作条件，主动为工程建设服务。要加大宣传力度，广泛宣传工程建设的先进经验和先进典型，为工程建设营造良好氛围。

    同志们，沿海防护林体系工程建设成效显著，任务艰巨。让我们紧密团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，总结经验，明确思路，振奋精神，狠抓落实，努力把我国沿海防护林体系建设工程推向新阶段，为夺取全面建设小康社会新胜利做出新的贡献！