祝列克在《全国主体功能区规划》编制会讲话
 
  祝列克
（2007年11月16日）

    这次会议既是动员会，也是工作部署会，主要是贯彻落实《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》精神，统一思想，提高认识，加强协调配合，全面部署规划编制林业相关工作。下面，我讲三点意见。

    一、充分认识《全国主体功能区规划》编制的重要性及其对林业的影响

    编制《全国主体功能区规划》，是国家统一部署的一项重大举措，主要是解决国土空间开发的全局性问题，根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，确定主体功能定位，明确开发方向，控制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。

    推进形成主体功能区，是在新的形势下深入贯彻科学发展观，落实“五个统筹”，建设生态文明社会，实现经济社会又好又快发展的重大战略举措，是加快转变经济发展方式的必然要求，是促进公共服务均等化的有效途径。其宗旨就是要构筑一个协调、和谐、可持续的家园，实现经济持续增长、城乡区域差距缩小、可持续发展能力增强和国际竞争力提高，基本形成主体功能定位清晰的国土空间格局，基本实现人口分布与经济布局相协调，基本实现人口和经济的分布与生态环境相协调，基本实现公共服务均等化。

    全国主体功能区规划由国家主体功能区规划和省级主体功能区规划组成，分国家和省级两个层次编制，规划期至2020年。全国主体功能区规划由全国规划编制领导小组编制，国务院审批。省级主体功能区规划由省级政府组织市、县人民政府编制，但必须报全国规划领导小组办公室衔接确认，其任务是根据国家主体功能区规划将行政区所有的国土空间以县为单元进行相应四类功能区的划分，并对本行政区国家主体功能区以外的国土空间，根据国家确定的原则，结合本地区实际，确定为省级主体功能区。

    国家主体功能区规划除在国家层面划分优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区外，重点还将研究出台一系列相应的区域政策，包括以实现基本公共服务均等化为目标、对限制和禁止开发区实行生态补偿的财政政策，重点支持限制和禁止开发区生态建设的投资政策，引导限制开发区发展特色产业的产业政策，以及土地政策、人口管理政策、环境保护政策以及绩效评价和政绩考核等。

    从目前全国主体功能区规划和涉及相关政策的初步情况来看，对我国林业发展所产生的影响是长远的，也是深刻的。

    从面临的机遇来看，主要表现在以下3个方面：

    一是有利于强化林业的地位。虽然近些年国家对生态建设高度重视，并经国家批准、林业部门组织实施了一些重大生态建设工程，但像现在这样以资源和生态环境承载能力作为主要依据划分主体功能区，把生态建设切实纳入到国民经济和社会发展大局之中，并相应落实到国家的区域发展总体战略之中，这还是第一次，充分体现了落实科学发展观的战略需求。这样，我们各省区市以及林业行业要主动研究、准确把握，及时提出在本行政区乃至全国范围内四个主体功能区划，并能有效纳入国家及省级主体功能区中去，这就确定了林业在经济社会发展全局中的合理占位，赢得了未来林业发展的空间和领域，也就相应获得在健全公共财政框架下的林业作为“三地位”的政策投入保障。有利于扩大林业在全社会的影响，在全面建设小康社会的进程中进一步发挥林业的功能作用。

    二是有利于谋求在公共财政框架下的林业生态保护和建设政策。随着国家对四类主体功能区的定位和相关政策的到位，目前林业生态建设一些原有政策有望延续，如继续组织实施林业生态建设工程；有的政策可望完善和落实，如加强森林资源和林地的保护，进一步完善生态补偿制度；新的政策可望出台，形成新的突破口，如自然保护区、森林公园的生态移民等。

    三是有利于新时期林业改革和发展思路的实施和落实。在优化开发区和重点开发区内，是体现人与自然和谐的重要区域，要切实划定林业事业区，确保林地和森林资源依法保护，并强化城乡绿化美化一体化，提高四旁及通道绿化水平，并着力规划和发展林业产业；限制开发区和禁止开发区是林业生态建设最重要的区域，要切实通过主体功能区划分和落实来确保林业成果的巩固，加大生态建设的力度和推进进程。当然，统筹搞好林业生态产业的发展，因地制宜地做到在相应区域内在符合或不损害主体功能发挥的前提下的适度有序开发，并将出台有利于主体功能发挥的财税、专项转移支付和专项补助等政策，有利于把兴林和富民有效结合起来。这些大的宏观政策有利于中央林业《决定》相关政策的进一步争取和兑现，以推动林业三大体系的整体协调发展；有利于把集体林区、国有林区和国有林场改革提高到国家更高层次来定位、来谋划，以解决多年来积累的历史问题，确保集体林权改革的顺利进行，降低国有林区和国有林场改革成本；有利于将我国生态区位重要的江河源头和长江、黄河上中游地区以及发挥重要生态屏障的重点国有林区纳入到国民经济和社会发展的更高层位，来进一步加强保护和建设，推动林业分类经营走向深入；同时，还将有利于推动无污染和资源节约型的林业产业特别是新兴产业的发展。

    当然，不可否认《规划》的实施和相关政策的出台，也会给林业带来重大挑战，突出表现在，一是形成健全的国家主体功能区是一个较长的过程，很有可能在主体功能区划定之后，相关政策不能及时明确和到位，这必将给林业建设造成一些暂时的困难；二是对已经实施和将要实施的林业重点工程，在工程规划布局的完整性和建设方式上，有可能出现不同行业或行政区的新矛盾等。

    总之，随着《规划》的编制和实施以及相关政策的出台，对林业产生的影响是非常巨大的，从领域上来看，林业在优化开发区、重点开发区、国家限制开发区和禁止开发区都可以有强化保护和加快发展的空间，要系统研究，合理做大做好；从涉及到的相关政策来看，渗透到了林业发展、改革和稳定的方方面面。可以说，机遇和挑战并存，关键是看我们如何趋利避害，主动做好相关的工作。

    二、认真做好《全国主体功能区规划》编制相关林业工作

    编制主体功能区规划是一项开创性工作，各方面都缺乏经验，因此，必须按照《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》的要求，切实坚持以人为本、集约开发、尊重自然、城乡统筹、陆海统筹等五项原则，切实加强协调配合，共同做好规划编制工作。特别是要坚持开发与保护并举，把保护放在更加重要的位置，牢牢把握好着重提高工业用地集约水平，稳定18亿亩耕地，严禁改变生态用地用途和基本实现公共服务均等化这两个核心，积极主动、科学合理地做好主体功能区规划编制相关林业工作。

    第一，要共同做好国土空间的分析评价工作。要充分利用各种先进技术手段和已经掌握的各种资料，对各区域可利用的资源、发展优势和潜力、薄弱环节和约束条件等进行分析，并进行综合评价，为确定主体功能区提供依据。要科学制定分析评价的指标体系，这就要求各级林业部门认真分析现有森林资源、林地、湿地、沙地等的现状，提出较为全面合理的评价指标体系，并把这些指标作为主要依据充分应用到主体功能区划分之中。

    第二，要共同做好主体功能区域划分工作。划分各类主体功能区，必须以资源环境承载能力、现有开发密度和未来发展潜力为主要依据，必须贯彻落实科学发展观，体现转变发展方式、优化经济结构、增强自主创新能力，提高发展的质量和效益，加强生态建设和保护的基本方针。可以说，今后林业发展在国家空间所占的份额和比重很大程度上取决于各省在规划中所确定的林业空间和布局。对此，各省区市林业部门必须高度重视，认真研究，要根据各地资源等条件，把握好这次省级各类主体功能区的划分，立足于本省的省情、林情，积极谋求林业在主体功能区规划和总体格局中的合理地位，把林业保护和建设的区域、领域突出出来，并与当前林业工作的重点和布局做好充分衔接。需要强调的是，由于各类主体功能区主要靠省级规划来划定和加以落实，要避免可能出现的某些地方政府为了政绩，尽可能地划大优化开发区和重点开发区的范围，而划小限制开发区和禁止开发区的范围，各级林业部门一定要据理力争，充分保证林业今后长远发展的空间和领域。还需要指出的是，相对来说，由于相关的法律法规规定较为完善，禁止开发区的划定比较明确，边界也比较清晰，而限制开发区的划定由于缺乏相对统一明确的标准，容易造成纷争，将限制开发区划得过小、过碎，进而影响林业发展的整体布局和应有效益的发挥。

    第三，要着力做好主体功能区配套政策的制定和落实工作。推动形成主体功能区，关键靠政策支持。国家林业局对此高度重视，专门成立了主体功能区规划林业政策研究组。各省区市林业部门必须从林业发展的全局和长远出发，以主体功能区规划的编制为契机，认真深化相关林业政策的研究，把林业保护和建设所需的生态补偿等财政转移支付政策、加强林业生态工程建设的投资政策以及确保自然保护区和森林公园等正常运行的财政供给等政策归纳出来，努力形成保障林业长远发展和有利于林业三大体系建设的政策体系，并在这次规划编制过程中加以落实。

    从国家拟出台的相关政策来看，总体上对我国林业的长远发展是有利的，但还需要一个细化的过程，不少政策还需要进一步补充完善，有的还需要根据林业的特点重新制定。各级林业部门要按照不同主体功能区和林业发展的要求，认真着手研究针对四类主体功能区的相应林业政策、生态建设与保护的绩效考评指标等重大问题，做到区别对待，使各区域所使用的林业政策更加有针对性，以谋求林业体制改革、生态保护和建设等方面成建制的林业政策体系。特别是考虑到从规划的编制实施到各类政策的落实，可能还需要一个较长的过程，各级林业部门必须高度重视，要特别抓好政策的兑现和落实，不能因此影响各项林业工作的开展。有关重大政策问题，要及时向国家林业局汇报和沟通。

    第四，要做好我局和各级林业部门正在组织编制的林业发展区划、林业重点工程规划与国家主体功能区规划的有效结合与对接。一是各地要做好正在编制中的全国林业发展区划成果的转化工作，新的主体功能区划分要有利于巩固天然林保护、三北防护林、沿海防护林、珠江防护林、长江防护林等，以及平原绿化和通道绿化成果，并在更高层次做到更合理的统筹和全面把握，要突出把本区域林业三大体系发展的区域空间和重点纳入到本行政区的主体功能区划分中去，并且要把相应的基础条件的完善，保障条件的注入以及保护建设和运行管理等在相关政策措施中予以充分体现。二是《全国林业发展区划》要主动与国家主体功能区规划衔接，力争将《全国林业发展区划》确定的各区域林业发展方向、建设重点和政策措施等相关成果吸纳到《全国主体功能区规划》之中，为实现新时期国家林业局党组确定的推进现代林业建设、构建林业三大体系的林业发展思路提供保障。三是各省区市林业部门要按时完成林业发展区划的三级区划工作，并主动与本地主体功能区规划进行衔接，积极参与省级主体功能区规划的工作，尽可能将三级区划成果吸纳到省级主体功能区规划中，积极争取有利于林业发展的财政政策、投资政策、产业政策等。四是进一步做好林业部门正在实施和正在编制的林业重点工程规划与主体功能区规划的有效结合与对接，在主体功能区规划编制过程中充分应用和反映林业发展规划成果，加快林地保护利用规划、矿区植被恢复与生态治理规划等工作进度，力争尽快形成相关成果，以争取将上述工作成果及时充分反映并争取吸纳到主体功能区规划中，谋求林业的合理占位。

    三、几点要求

    为加强对《全国主体功能区规划》编制林业相关工作的组织领导和统筹协调，国家林业局成立了以李育材副局长任组长、雷加富副局长和我任副组长，资源司、计资司等有关司局单位为成员，规划编制协调小组办公室设在计资司，组织研究和制定《全国主体功能区规划》所需的林业方面的重大政策和措施，协调解决《全国主体功能区规划》编制过程中的重大问题。

    各级林业部门一定要站在讲政治的高度，把主体功能区规划编制工作摆上重要议事日程，作为当前林业工作的一件大事，认真抓紧抓好。要比照国家层面规划编制的做法，各省区市林业厅局作为成员单位，参与到省级层面的规划编制当中，积极工作，努力协调，扎扎实实地做好各项工作。

    第一，要加强领导。各省区市要成立由厅（局）负责人，计财、资源管理、规划（设计）等相关处室负责同志以及参与林业区划工作的相关人员参加，抽调精兵强将，抓紧建立一个强有力的工作协调小组和工作班子，集中力量做好规划编制相关林业工作。各林业厅（局）一把手要亲自过问，及时了解工作进展情况，真正做到领导到位、组织到位。

    第二，要深化研究。主体功能区规划编制是一项创新性很强的工作，各级林业部门必须深入研究，认真学习《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》和中央一系列部署与要求，充分借鉴国内外先进经验，突出林业特点，认真做好省级主体功能区规划编制工作，深化各类主体功能区中的林业政策需求、考评指标体系等方面的研究，确保各区域所需的林业政策更加有针对性，更加有含金量。

    第三，要强化协调配合。各级林业部门一定要站在全局的高度，克服困难，通力合作，计财部门要发挥职能作用，搞好组织协调，各业务部门要发挥专业优势，严格按照要求，做好规划编制的林业相关工作。在开展规划编制林业相关工作的过程中，要从国民经济和社会发展的大局出发，积极向地方政府汇报，同时，要积极与发展改革部门对接沟通协调，反映林业的需求。

    同志们，编制《全国主体功能区规划》是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、建设生态文明的重大举措，对规范国土空间开发秩序、形成主体功能定位清晰、促进区域协调发展的开发格局具有十分重要的意义。做好规划编制林业相关工作，事关林业长远发展和生态建设成果的巩固，我们一定要齐心协力，全力以赴做好各项工作，为推进林业又好又快发展做出新的更大的贡献。