按：集体林权制度改革是落实科学发展观的一次生动实践，是农村土地联产承包责任制后中国农村经营制度的又一重大突破，是中国农村又一次具有深远意义的伟大变革。这项改革，对于增加农民收入、促进社会和谐、维护国家生态安全和木材安全等都具有十分重大的意义，得到了中央领导同志的充分肯定和广大农民群众的真心拥护。为深入贯彻落实温家宝总理、回良玉副总理指示精神，5月12日-17日，国家林业局会同中农办、国家发改委、财政部、人民银行、国研室组成联合调研组，在国家林业局局长贾治邦、副局长张建龙的带领下，深入到江西武宁、铜鼓、崇义、德兴4县市的12个乡镇、18个村，与160多名基层干部、农民群众、企业职工、造林大户进行了座谈交流，对江西省推进集体林权制度改革的主要内容、基本做法、初步成效、成功经验等进行了实地调研和认真总结。现将调研报告刊发，供各地学习借鉴。
    江西集体林权制度改革在省委、省政府的高度重视和精心组织下，取得了显著成效，对促进农民增收、加强生态保护乃至全面推进社会主义新农村建设产生了十分重要的推动作用。
    一、江西集体林权制度改革的主要内容和成效
    ２００４年９月以来，江西省委、省政府以科学发展观为统领，认真贯彻落实《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》，在全省组织开展了以“明晰产权、减轻税费、放活经营、规范流转、综合配套”为主要内容的集体林权制度改革。“明晰产权”，就是在保持集体林地所有权不变的前提下，采取均山、均股、均利的方式，将能够分到户的集体山林全部分到户，落实经营主体，实行家庭承包经营；不能分到户的山林通过落实经营主体，合理划分股权，将股权分到户，所得经营收入７０％以上按股分配；对改革前已经流转的山林全面进行清理，通过完善合同，将改革带来的政策性让利主要兑现给农民。“减轻税费”，就是实行“两取消、两调整、一规范”，即：取消木竹农业特产税，取消市县乡村出台的所有木竹收费项目；调低育林基金平均计费价格，调减省、市对集体林育林基金的分成比例，把更多的利益让给基层和农民；规范增值税、所得税征收范围，从事木竹生产的单位和个人自产自销的木竹，依法免征增值税，暂免所得税。“放活经营”，就是完善木竹采伐管理，木竹采伐指标分配实行“前置审批、两榜公示、双线运行、确保到户”的办法，采伐许可证由农民直接申请，符合采伐条件的即申即批。认真清理和取缔地方出台的限制林农自主经营的“土政策”，打破木竹垄断经营，允许林农自主销售木竹。“规范流转”，就是允许林权所有者在遵循林业法律法规的前提下，以出租、转让、入股、联营、抵押等方式流转山林，解决林业生产周期长、林木“变现难”的问题。国有和集体山林的转让必须进行森林资源资产评估，并在依法设立的林业产权交易中心公开进行。“综合配套”，就是通过“一个中心、六大体系”建设（即林业产权交易中心，森林资源管理体系、林业政策法规体系、林业投融资体系、科技人才服务体系、新型林业产业体系和林业支持保障体系），逐步建立起“统一公益林管理、放活商品林经营，统一‘三防’管理、放活造林营林，统一资源流转管理、放活木竹交易，统一采伐管理、放活社会化服务，统一林业规划、放活林业投融资”的林业管理体制和经营机制。
    到目前为止，江西省集体林权制度主体改革工作已基本完成，共落实自留山２３５８．１万亩，家庭承包山（责任山）８１３５．７万亩，分山到户率达８２．７％。发放林地使用权证３１２．２万本，宗地７５６．７万宗，面积１３５２５．５万亩，宗地发证率为８９．７％。配套改革全面启动。全省共组建县市林业产权交易中心３６个，交易山林１１６９宗，金额７．３７亿元；开展林权抵押贷款１８５７宗，贷款金额２．１３亿元；组建民间森林防火、防盗伐、防病虫害的“三防”协会等林业合作组织４０６１个，参加农户９４．０２万户；落实生态公益林补偿面积５１００万亩，其中省级财政每年安排补偿资金１．７８亿元。
    江西省开展集体林权制度改革的时间虽然不长，但取得的成效是显著的，从根本上理顺了林业生产关系，解放了林业生产力，极大地调动了农民经营林业的积极性，实现了“农民得实惠、生态受保护”的目标。概括起来，主要有以下５个方面：
    １．有效地激活了生产要素，加快了造林育林进程。林权制度改革后，经营山林的利润空间明显加大，农民造林育林的积极性和社会投资林业的热情空前高涨，各种生产要素迅速向林业聚集，全省荒山流转价格由改革前的年均每亩１７元提高到５０多元。改革后的３年，江西省每年完成造林都在３２０万亩以上，其中２００７年达到３５２．４万亩，创近１０年来的新高，且社会造林比重达８３．３％。铜鼓县造林大户谢忠仁２００５年造林４４００亩、抚育５０００亩，２００６年又购买山林１８００亩，并全部完成了造林和抚育。德兴市２００４年以来累计造林１８．１万亩，相当于改革前１０年造林面积的总和，其中造林５０亩以上的农户有近千户。许多农民对林中空地也进行了补植，极大地提高了林地利用率。同时，群众对森林经营更加上心。崇义县总结推广了一套毛竹林、杉木林、松木林、天然次生林丰产高效技术规程，千方百计提高林地产出率。有的农民反映，过去不重视森林经营时，一年一亩竹山只能生产２０多根毛竹，现在能达到５０～６０根。
    ２．显著地增加了农民收入，搭建了百姓创业平台。林权制度改革实现了“山定权、树定根、人定心”，为广大山区农民增收致富开辟了有效途径。通过减免税费、政策性让利和发展林业产业，加上改革拉动木竹价格上涨和林地林木升值，使得农民来自林业的收入大幅度增加。据江西省统计局调查，２００６年全省农民人均林业纯收入达到４９０．７元，比上年增长３２．５％，其中来自林业的现金收入增长３６．６％。３６个山林资源丰富的重点林业县，农民人均来自林业的收入普遍增长了５００元以上。２００６年崇义县重点竹区的林农人均来自竹产业的纯收入达３２００元，占当年农民人均纯收入的７０％以上。铜鼓县永宁镇大槽口村１７７户农户，通过林业改革增收，家家都购置了摩托车，仅今年该村农民就新买小汽车２３辆，成了远近闻名的“兴林致富村”。在江西省推进的全民创业大潮中，林权制度改革为广大农民提供了最适合、最直接、最可靠的就业机会。由于林地吸引力增强，２８．１万外出打工农民返乡务林，全省新增林业从业人员４０多万人。无工不富，企业建基地、公司带农户的经营形式大量涌现，为进一步促进农民增收和解决木竹出路创造了重要条件，林业产业得到快速发展。２００６年，全省实现林业产值４８３亿元，比上年增长２５．９％。
    ３．有力地促进了森林保护，强化了生态建设。分山到户后，农民对山林资源十分珍惜，看作是建在山上的“绿色银行”，是增值潜力很大的“成长股”，是“未到期的高息存折”，保护的意识普遍增强，“看好自家山、管好自家林”、“把山当田耕、把树当菜种”成为农民的自觉行动，看管很严格、经营很精心、砍伐很慎重，有的农民连挖一棵竹笋都得思来想去。为了达到既保护资源、又增加收入的目的，很多农民不再把眼光仅仅盯在砍伐木竹上，而是千方百计发展林下产业。铜鼓县积极引导农民大力发展“五小园”（小竹园、小茶园、小果园、小药园、小养殖园），林业经济结构得到优化，实现生态和经济“双赢”的目标。林权制度改革后，江西森林案件发生数量连年下降，２００６年森林火灾发生次数和受害面积分别比上年下降６３．４％和７６．８％。
    ４．极大地维护了林区稳定，促进了农村社会和谐。山林权属纠纷是影响农村社会稳定的重要因素。在这次改革中，江西各地充分发挥民间调解机制的作用，对历史遗留的６．６６万起山林权属纠纷进行了全面调处，目前已完成６．２８万起，涉及纠纷面积５０７．９万亩，纠纷调处率达９４．３％。武宁县山林纠纷调处率达到９９．７％，过去纠纷不断、争斗不止的村组之间、邻里之间，现在都互谅互让、和睦相处。更为重要的是，江西的林权制度改革始终坚持把学法用法和政策宣传放在首位，充分尊重群众，保障农民的知情权、参与权、决策权和监督权，整个改革过程体现了民意，体现了民主。因为有的村组织开会多达二三十次，这实际上是一次以与老百姓切身利益关系最密切的事情为载体，对他们进行的一场全面、深入、生动的民主、法制教育，有力地推动了农村的民主法制建设，促进了村民自治水平的提高，促进了社会主义新农村和和谐社会建设，其效果比任何一次简单的说教活动都来得更好。同时，广大基层干部在改革中倾心为老百姓服务，历尽千辛万苦、走遍千山万水、深入千家万户、费尽千言万语，感动了群众，锻炼了干部，密切了党群干群关系，农村社会发生了深刻变化。
    ５．适时地理顺了管理体制，加快了政府职能转变。在改革的过程中，江西省委、省政府要求各级党委政府和广大干部都必须真心实意为农民群众着想，始终把维护好、发展好农民群众的利益放在第一位，作为处理改革中各种矛盾和问题的出发点和落脚点，各级组织都不得与民争利，从而使各级干部的宗旨意识和服务意识得到增强。改革期间，各级干部深入乡村农户，宣传改革政策，开展帮扶活动，扎实的工作作风受到群众的普遍赞誉。通过改革，各级政府及其相关部门的执政理念和服务方式发生了深刻变化，职责进一步廓清，履行职责的方法进一步优化，执法、管理、服务三大职能进一步加强。林业管理体制得到理顺，全省林业行政事业经费全部纳入了财政预算，彻底结束了林业部门长期靠规费供养的历史，各级林业部门开始把工作重点和履职方式转到加强管理和提供服务上来。
    二、江西集体林权制度改革的基本经验
    江西省在开展林业产权制度改革中，从实际出发，探索和总结了许多好的经验和做法，对推进全国集体林权制度改革工作具有普遍的指导意义。
    １．领导重视，高位推动，是改革成功的关键。林权制度改革是一项复杂的系统工程，政策性强，涉及面广，工作难度大，没有各级党委、政府的高度重视和强力推进，是不可能成功的。江西省委、省政府始终把林权制度改革作为破解“三农”难题、推进社会主义新农村建设的一件大事来抓，摆到重要日程，坚持“五级书记抓林改”，省委、省政府主要领导亲自研究、亲自部署、亲自督查，每年的全省林权制度改革大会都到会讲话。改革期间，多次深入乡村进行专题调研，指导改革工作，解决工作中遇到的重大问题。县、乡、村改革领导小组组长全部由党政主要领导担任，许多地方把改革与地方组织换届、干部任用考核、财政转移支付、部门形象测评等挂起钩来，形成了党委政府统一领导、林业部门督促指导、村组两级具体操作、一级抓一级、层层抓落实的工作机制，确保了改革的有序推进。调研中我们发现，江西各级党政主要领导说起林权制度改革都如数家珍，情况很熟，这是领导重视的一个生动体现。
    ２．尊重民意，依靠群众，是改革成功的法宝。农民是改革的受益者，更是改革的主人。充分依靠群众是江西在林权制度改革中坚持的一条基本方针，也是改革之所以成功的一大法宝。为了确保农民在改革中的参与权和决策权，充分体现绝大多数群众的意愿，江西实行了“以村民小组为基本单元”的操作办法，把分不分山、怎么分山、分多少山等一切重大问题的决定权统统交给群众，让村民大会或村民代表会议反复讨论、充分酝酿、民主决策。同时，要求村组必须做到“会议通知签收、召开会议签到、投票表决签名、通过方案签字”，防止事后“反弹”，并确保决策过程的公开、公平、公正。凡未经村民大会或村民代表会议２／３以上多数同意的改革方案一律推倒重来。据调查，全省农民对林权制度改革的满意率达９５％以上。一些地方群众感慨地说：“党和政府把这么好的政策给了我们，把分山的权力也给了我们，如果再分不好，那就是我们无能。”
    ３．以人为本，让利于民，是改革成功的核心。林权制度改革的实质是利益关系的重新调整，核心在于还利于民、让利于民。江西提出并实施了一系列“减、让、放、分”的政策措施。“减”就是实行“两取消，两调整，一规范”，最大限度地减轻林农税费负担。据统计，２００６年全省共减免林业税费１４．６亿元。“让”就是对改革前已经流转给林场、企业或承包大户的山林，采取补签合同、提高租金或分成比例等方式，将改革减免的税费７０％以上让给林农，全省共落实政策性让利２亿多元。“放”就是通过打破木竹垄断经营，建立价格竞争机制，发布木材价格信息，设立木材交易市场，方便林农直接进入市场交易，使原来被严重扭曲的木竹价格恢复到正常水平。全省原木、原竹销售价格普遍比改革前上涨了５０％以上，林木、林地流转价格普遍翻了一番多。“分”就是分股、分利，凡是群众同意暂不分到户的山林都必须落实经营主体，并把股权按人口均分到户，经营收入的７０％以上按股分配。这些措施的实施，极大地激发了林农参与改革的热情，确保了改革的顺利推进。
    ４．统筹谋划，配套推进，是改革成功的保障。林权制度改革的基础是明晰产权，但要建立林业发展和林农增收的长效机制，就必须有一系列的其他改革措施配套跟进，而不能单兵突进。江西在推进林权制度主体改革的同时，通盘考虑，研究推出了一系列的综合配套改革措施，将明晰产权与减轻税费、放活经营、规范流转以及以建设“一个中心、六大体系”为核心的服务保障体系有机结合起来，组建了一批林业产权交易中心，出台了森林采伐管理改革、林业“三防”体系建设、产业发展、林业社会化服务、林业部门自身改革以及鼓励社会资本投入林业等一系列政策措施，从而保证了林权制度改革作用的充分释放和改革的不断深化。特别是借助林权制度改革，积极推动地方政府及其相关部门职能转变，一揽子解决了林业部门长期积累的一系列“老大难”问题，使林业部门的管理职能从过去那种审批收费式的管理转变到了严格执法和周到服务上来。
    ５．严密组织，精心操作，是改革成功的基础。林权制度改革政策性强、程序复杂，如果操作不当，就可能引发新的矛盾和纠纷，导致乱砍滥伐，甚至给今后几十年的林业经营管理埋下隐患。江西省把各项工作做得很细致、很扎实。首先是抓好宣传。通过向农民发送公开信、选派工作组进村入户、广播电视反复播放等形式，广泛宣讲改革政策，使之家喻户晓，统一思想认识。其次是明确方法。江西专门制定了《林业产权制度改革确权发证操作规范》，对确权发证的范围、对象、发证机构、林权勘察、林权登记、公示、发证、资料建档、质量检查等１０多个环节的工作程序和要求都作了详尽规定，确保改革不出差错，不留后患。三是抓好培训。使每个参与林权制度改革的同志都能掌握政策、学会操作，全省共举办培训班９００多期，受训人数达６万多人。省、市、县林业部门还抽调２３００多名干部，组成１１２８个督查组，深入改革第一线督查、指导工作。临山勘界要求技术人员、山主双方、林权改革小组成员“三到场”，确保无误。四是先试点、后推开。２００４年９月先在７个县市试点，试点成功后才在总结、完善基本做法的基础上，于２００５年４月在全省全面推开。五是严防乱砍滥伐。改革初期，江西就宣布实行“三个暂停”，即：在改革方案出台之前，暂停木材采伐，防止因政策宣传不到位出现乱砍滥伐；暂停木竹交易，防止木竹经销商趁机低价收购林农木竹；暂停山林流转，防止村组突击流转山林损害群众利益。为确保改革秩序稳定和森林资源安全，全省还同时组织开展了声势浩大的“绿色旋风”一、二号行动和“绿剑”一、二号行动，对改革中可能出现的问题保持了一种压力，前后持续两年多时间，打击和防范了各种破坏森林资源的违法犯罪活动，保证了改革的平稳推进。
    三、几点思考和建议
    肇始于福建、江西等省的集体林权制度改革，已经演变成一场触及整个林业体制机制的综合改革，从形式上看只是一场林业改革，但其产生的影响、触及的问题以及解决这些问题所需要采取的办法，已经远远超出了林业的范畴，称得上是一次意义重大的农村革命，目前这场改革正在朝着更深、更广的领域发展，并逐渐成为涉及众多部门的庞大的系统工程。我们必须从更高的层面、更宽的领域、更深的层次来看待它、研究它、推动它。
    江西林权制度改革的成效是显著的，但同时也是初步的。调研组注意到，江西林权制度改革后，有些问题正在凸显出来。一是由于取消了县乡村所有收费项目，把利益最大限度地让给了老百姓，使得各级地方财政收支矛盾加大，特别是重点林区的乡、村、组，改革后的财政正常运转受到很大影响。为了确保基层组织的正常运转，江西省在财力比较困难的情况下，安排省级财政转移支付资金１０．３亿元，仍然未能弥补改革带来的资金缺口。二是林权制度改革后商品林经营效益大幅度提高，相比之下公益林则由于补偿标准太低，群众意见较大，纷纷要求退出公益林范围，给生态公益林的保护管理和长远发展带来了巨大压力。三是林权制度改革使集体林的发展机制大大激活，而国有林场的改革严重滞后，反差较大，长期积累的各种矛盾和问题亟待解决。四是林权制度改革后，林业发展活力迅速迸发，使得部分林业法律法规已经无法适应林业生产力发展的要求，需要修改和完善。五是目前林农增收，从本质上看是一种恢复性增长。从长远看，如何帮助林农利用好山林，经营好山林，最大限度地挖掘林地潜力，发展林业生产已成为当务之急。六是分山到户后，林业建设呈现出林权结构分散化、经营主体多元化、经营形式多样化的特征，林业生产建设的组织管理难度明显加大，任务明显加重。如何根据形势变化，大力加强各级林业主管部门及其工作体系建设，也成为一个必须高度重视的紧迫问题。七是怎样依照林业的特点和规律，创新林业经营方式，引导群众开展适度规模经营和生产合作，也必须提上日程。
    根据江西林权制度改革的情况，我们认为，在全国全面推开集体林权制度改革的时机已经成熟，但面临的问题也必须引起足够重视，认真加以解决。考虑到这场改革的意义十分重大，且已经远远超出了林业自身的范畴，发展成为一场关乎农村经济社会发展全局的综合改革，为此建议：
    １．加强对全国集体林权制度改革的组织领导。一是成立全国集体林权制度改革领导小组。请国务院领导担任组长，请发展改革、财政、国土、农业、税务、金融、监察、司法、宣传、林业等部门为成员，合力推进这项工作。领导小组办公室设在国家林业局。二是以国务院名义尽快出台《关于加快集体林权制度改革的指导意见》，明确改革的基本原则和相关政策，指导全国集体林权制度改革健康、有序地向前推进。三是召开全国集体林权制度改革工作会议。在全面总结江西、福建等省林权制度改革经验的基础上，于今年下半年的适当时候，以国务院名义召开一次会议，对全国集体林权制度改革工作作出全面部署。
    ２．加强对集体林权制度改革的财政支持。一是比照农村税费改革的做法，尽快研究出台中央财政林权制度改革专项转移支付政策。二是对财政困难省份开展林权制度改革给予一次性工作经费补助。三是把扶持种粮的各种优惠政策延伸到林业上来。换言之，耕山林农应当享受与种田粮农同等的政策待遇。
    ３．加强对林农发展生产的金融支持。国家金融机构应尽快针对森林资源资产和林业产业发展特点，开发必要的林业金融产品，积极推进“村镇银行”和“小额信贷组织”试点，解决山区农民发展生产的资金困难问题。同时，探索建立森林保险制度。
    ４．加强对国家重点公益林保护管理的支持补偿力度。一是提高补偿标准。目前中央财政对国家重点公益林的补偿标准为每亩每年５元，与经营商品林的效益相比，显然不合理，建议国家根据财力状况，逐年提高补偿标准。二是积极研究和出台相关政策，允许对公益林进行不影响其生态功能发挥的经营性采伐和科学利用，包括林地利用。三是建立多渠道筹集公益林补偿资金的机制，探索各受益单位承担相应补偿的政策和办法。
    ５．加快国有林场改革步伐。长期以来，国有林场为国家经济社会发展和生态建设作出了巨大贡献，立下了汗马功劳，但目前陷入贫困边缘，人员包袱沉，债务负担重，基础设施建设欠账多，林场职工的收入水平普遍低于当地农民。建议国家统筹考虑，尽快出台具体改革政策，重点解决国有林场职工社会保障问题和历史债务问题，加大对国有林场基础设施建设的扶持力度。
    ６．推动和引导集体林权制度改革逐步向山区综合开发过渡。相对于农区和平原地区而言，广大山区经济发展水平、基础设施条件以及各项社会事业都明显落后，群众的生产生活条件比较艰苦。帮助山区发展生产，改变山区交通、通讯、教育、卫生、文化等基础设施建设薄弱的状况，应与林权制度改革工作一并考虑，配套施策。
    ７．尽快修改《森林法》及相关法律法规。对林木采伐管理、公益林补偿、林权证抵押贷款、森林保险、森林资产评估资质认定等问题作出新的法律规定。
    ８．加强林业社会化服务体系建设。林权制度改革只是解决了林业发展的动力机制问题，要真正实现兴林富民的目标，就必须同时加强管护保障、科技保障、流通保障等工作，建立与林业发展要求相适应、结构合理、功能齐全的林业中介服务组织，满足农民在资金、科技、市场、信息、技能培训、政策法律咨询等方面的需求。当前，重点是抓好生物防护林带建设工程，这是分山到户后广大农民的共同愿望。
    ９．加强林业机构和队伍建设。林业产权制度改革后，广大林农的诉求日益增多，林业管理、执法和服务的任务越来越重，林业部门的工作必须紧紧跟上。需要切实加强各级林业机构和工作体系建设，并不断完善和强化其职能。只有这样，才能担负起推进林权制度改革的历史重任，为推进社会主义新农村建设发挥更大作用。