编者按：
    为确保粮食安全，国家划定了基本农田;为确保生态安全，国家划定了生态公益林。基本农田要农民来耕种，生态公益林最终也必须依靠广大林农来管护和经营。只有改革公益林的管理体制，还权于民，才能从根本上破解生态公益林管护的难题。本文全面分析辽宁省集体林权制度改革中公益林改革的情况，对公益林改革进行评价和探索。
    辽宁进行的集体林产权制度改革，以公益林保护为重点，坚持走生态建设产业化、产业发展生态化之路。辽宁有8000多万亩集体林，其中一半以上属公益林。辽宁省林业主管部门全力推进包括公益林在内的集体林产权制度改革，获得了群众的广泛支持，促进了林业内部生产要素的科学配置，全面促进了林业发展。
    辽宁公益林中集体林占80%以上。林改前，林区群众对护林、防火、防虫漠不关心，局部地区乱砍滥伐林木、乱征滥占林地现象屡禁不止，生态遭到破坏，资源保护的社会成本逐年加大。如果继续实行原来的集体统一经营管理办法，不仅管护难的问题难以解决，还会造成大量的林地资源闲置，山区农民将继续“守着金山要饭吃”。
    集体林权制度改革，是理顺林业生产关系、增强林业发展活力、促进生态建设更好更快发展不可逾越的一关。
    从2005年3月起，辽宁在本溪市开展集体林权制度改革试点，当年11月，改革在全省推开。林改的范围从行政区域上包括全省集体所有制的林地、森林、林木，从分类经营角度讲主要包括商品林、一般公益林和重点公益林，只有特殊保护地区的公益林等不列入本次林改。
    在推进林改中，辽宁因地制宜、因林制宜，让广大群众平等享有集体山林权益，对立地条件好的山林流转承包，实行均利；对立地条件差的高山、远山、低劣质林地无偿承包；对无偿承包农民也不愿意包的地块，从林改收入中拿出部分资金进行补贴，并将有资金投入的项目向这些地方倾斜，鼓励农民承包经营。林改试点的本溪市人均林地18亩，林改当年，全市农民人均收入来自林业的部分达到2367元，占纯收入的近60%。
    辽宁省公益林比重较大，如何推进公益林改革是一项十分复杂的重大问题。
    还权于民是林权改革的关键，也是公益林改革的关键。辽宁集体林产权制度改革的实质就是，如何通过改革，探索一条国家和地方共同补偿与林农自我补偿相结合的公益林建设之路。
    林改怎样搞，没有固定模式。辽宁林改因林因地制宜、因村因组施策，坚持公益林性质不变、经营方式不变，实行补偿到户、双重管护、生态优先、适度利用、科学经营、有序管理，承包者不仅可直接得到生态补偿费，还可得到开发林地与合理经营间伐等收入。
    在本溪满族自治县兰河峪乡，每个村的林改方案都不相同。村民提出许多问题，如自留山别人给造上林了怎么办？分林是以组平均还是以村平均？对此，乡里组织各村召开村民代表大会，反复讨论，让村民意见得到充分发挥。南营坊村的村民代表说，拿到会上的方案，他们至少已经讨论过7遍。由于充分尊重了村民意愿，照顾了村民利益，本溪市前期开展的林改工作获得了成功，也为全省全面铺开积累了经验。据统计，本溪17个林改试点村涉及91个村民组的2万多人，群众的平均满意度为98%。
    在公益林原有的管理模式下，公益林的经营收益以及上级拨款补助都是县、乡政府和基层林业部门的既得利益。随着林改的深入，林改不仅涉及到山林产权明晰问题，也涉及到各有关方面既有权力和既得利益的调整。
    公益林改革之前，名义上集体所有人人有份，实际上人人没份。村委会是农村基层林业的实际管理单位之一，广大村民既没有经营权也没有收益权。在很多村庄，村民干脆管集体林叫做“干部林”，不分公益林还是商品林。这些林子犹如村干部的小金库，村上吃喝接待、补助补贴，全由林中出。要分林到户，许多村干部在林改之初想不通。集体的林子给了农民，村干部就没权了。
    林子产权不明晰，导致森林保护无力、资源被滥用，造成了农村基层的社会矛盾。在辽宁的林改过程中，集体林仍归全体村民所有，经营上分林到户，护林员成了“监督员”，不仅给村民带来实实在在的好处，还增加了集体经济的活力。据统计，全省在林改中化解村内债务1.1亿元，村集体从每年收取承包的林地使用费中获得了稳定的集体收入来源。
    通过集体林产权制度改革，辽宁将资源优势转化为产业优势，形成生态和产业的良性互动。林改证明，林权到户后，广大农民纷纷制定产业发展规划，发展林地经济。桓仁县铧尖子镇去年发展林地经济1万多亩，今年计划发展1.5万亩红松果材兼用林、1000多亩林下参。由于利益明确，农村剩余劳动力在改善生态的同时，充分利用林地增收致富。
    在推进公益林改革的过程中，辽宁积累了一些经验。
    首先，还权于民应该是公益林改革的基本方向。辽宁省集体林权制度改革的本质是还林还权于民，建立起以集体经济组织内部家庭承包经营为基础、多种经营形式并存、责权利相统一的集体林业经营体制，调动广大林农和社会各界造林护林发展林业的积极性，逐步实现森林资源增长、林业产业发展、农民生活宽裕、林区社会和谐的目标。
    其次，要因地制宜确定林改方案。各地林改尤其是公益林改革应根据林地收益程度、资源状况、当地经济水平，民主决策确定林改方案。在基层改革领导小组，如村改革领导小组中应当有1/3以上的普通村民代表；改革的方案，必须经过本集体经济组织2/3以上村民或者2/3以上村民代表的同意；将森林、林木所有权和林地使用权发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包的，需经乡镇政府批准后实施。林地使用费应由村民代表会议决定。
    再次，要严格遵照相关法律依据。《森林法》、《土地承包法》等法律、法规明确了林木采伐的方式、方法，为确保实现山有其主、主有其权、权有其责创造了先决条件。如今，在林改地区，群众由过去的“要我造林”变为“我要造林”，出现了争山争苗造林的景象。去年，辽宁非公有制造林200万亩，占造林总面积的80%以上。全省非公有制投入林业产业发展的资金达15亿元，是前一年的近2倍。在森林资源管护上，林改地区的广大林农由过去的漠不关心变为全神贯注。
    最后，应明确林地收益的分配方向。公益林实行林改后，公益林承包者能够获得公益林补偿；科学开发公益林地，发展林地经济，可以获得一定的收入；合理经营公益林，可获得一些抚育间伐收入。有了这些经济效益，农民经营管护公益林的积极性也就高了。这次林改中，一些村、组获得了一定的林木承包费和林地使用费，分配、使用由本村组集体经济组织全体成员或代表讨论决定。(中国绿色时报2007-01-10)